21.1    EU-weiter Zensus 2011

Aus zwei Gründen wird den Bürgerinnen und Bürgern in Deutschland voraussichtlich im Jahre 2011 eine Volkszählung (Zensus) ins Haus stehen: Der Zensus ist durch die EU geplant und wird wohl für die Mitgliedsstaaten per EU-Verordnung zur Pflicht gemacht werden. Außerdem sei, so die politischen Planer bei Bund, Ländern und Gemeinden seit Jahren unisono, ein tragfähiges Datenfundament zu Bevölkerung, Erwerbstätigkeit und Wohnsituation in Deutschland nicht wirklich vorhanden, da die letzte Volkszählung im Gebiet der ehemaligen DDR 1981 und in den alten Bundesländern 1987 stattfand. Der Zensus wird - wieder aus zwei Gründen - voraussichtlich nicht als traditionelle Volkszählung durch Befragung aller Bürgerinnen und Bürger durch schätzungsweise eine Million Erhebungsbeauftragte durchgeführt werden, obgleich die EU den Mitgliedsstaaten bei der Wahl der Datenquellen keine Vorschriften machen wird. Diese Erhebungsart würde, so eine Schätzung des Statistischen Bundesamtes, mit Kosten von ca. 1,4 Milliarden Euro zu Buche schlagen. Außerdem hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem Volkszählungsurteil verlangt, dass sich der Gesetzgeber vor künftigen Zensen mit der statistischen Methodendiskussion auseinandersetzt. Dies ist erfolgt und hatte den registergestützten Zensus zum Ergebnis. Es werden also nicht die Bürgerinnen und Bürger gezählt, sondern die Einträge über sie in den Verwaltungsregistern.
Mit der Umsetzung einer Empfehlung der EU, ab dem Jahre 2001 eine Volkszählung in den Mitgliedsländern durchzuführen, wurde in Deutschland erprobt, ob ein solcher Registerzensus überhaupt verwendbare Ergebnisse haben kann. Dafür wurde mit dem Zensustestgesetz als Artikel 1 des Zensusvorbereitungsgesetzes vom 27. Juli 2001 eine Rechtsgrundlage geschaffen. Der Zensustest bewies die grundsätzliche Geeignetheit des Verfahrens, er brachte aber auch zu erwartende Schwierigkeiten ans Licht. So wurde die durchschnittliche Fehlerquote der deutschen Melderegister mit ca. 5 % ermittelt, die Register in Berlin, Hamburg und dem Saarland wiesen ca. 10 % Fehler auf. Eine Zählung in den Melderegistern wird also mit weiteren Maßnahmen untersetzt werden müssen, um planungssichere Ergebnisse erzielen zu können. Solche Maßnahmen, deren Kern die Verknüpfung der Daten weiterer Register der Bundesagentur für Arbeit und der Vermessungsbehörden mit den Einwohnermeldedaten sein wird, finden sich in dem Entwurf eines Zensusvorbereitungsgesetzes wieder, zu dem der Landesbeauftragte zum Ende des Berichtszeitraumes Stellung genommen hat, da der Entwurf eine Fülle datenschutzrechtlich bedenklicher Sachverhalte enthielt.
So soll für die Vorbereitung des eigentlichen Zensus beim Statistischen Bundesamt ein zentrales Adress- und Gebäuderegister betrieben werden, das von ihm selbst, aber auch von den Statistischen Ämtern der Länder mit aufgebaut, gepflegt und genutzt werden soll. Die Frage, in wessen Verantwortlichkeit das Register betrieben wird und wer folglich für die datenschutzrechtliche Kontrolle zuständig wäre, ist in dem Gesetzentwurf nicht geregelt.
Die Adress- und Gebäuderegisterdaten sollen mit geodätischen Koordinatenwerten versehen werden (Georeferenzierung). Ziel soll sein, die von der Politik geforderten kleinräumigen Auswertungen zu ermöglichen. Dem Gesetzgeber ist wohl bewusst, dass durch diese kleinräumigen Auswertungen die Anonymität der hinter den Adressen stehenden natürlichen Personen bedroht wäre. Allerdings wird mit seiner Intention, durch Nutzung des georeferenzierten Registers Verfahren zu entwickeln, die die Anonymität der Ergebnisse gewährleisten, das Pferd von der falschen Seite aufgezäumt. Der Landesbeauftragte hält es für nicht ausgeschlossen, dass solche Verfahren ihr Ziel verfehlen. Der Gesetzentwurf genügt wegen dieses möglichen übermäßigen Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Bürgerinnen und Bürger den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht.
Ferner sieht der Gesetzentwurf vor, dass die Meldebehörden adressenscharf die Familiennamen aller Einwohner und deren exakten Geburtsdaten an die Statistischen Ämter der Länder übermitteln. Der Familienname sei, so die Gesetzesbegründung, erforderlich, um die Zahl der Haushalte an einer Adresse zu ermitteln, und das Geburtsdatum diene dazu, das Alter der Bewohner zu errechnen. Beide Angaben könnten die Einwohnermeldeämter aber selbst ermitteln.

Für besonders problematisch, und dies hat er dem Ministerium des Innern so mitgeteilt, hält er jedoch die vom Gesetzentwurf vorgesehene Rückübermittlung von Daten aus der Statistik zurück in den Verwaltungsvollzug an die Meldebehörden, um dort "zu klären", ob die Daten zu bestimmten monierten Adressbereichen unvollständig oder fehlerbehaftet sind. Dass die Melderegister fehlerbehaftet sind, ist oben erwähnt. Ihre Konditionierung kann allerdings nicht durch Aufhebung des strikten Trennungsgebotes von Statistik und Verwaltungsvollzug bewerkstelligt werden. Hier verfassungsrechtlich saubere Lösungen zu suchen und zu finden, ist der Gesetzgeber gefordert, wenn er eine Konditionierung denn für erforderlich hält. Die im dem Landesbeauftragten vorliegenden neuesten Entwurf des Zensusvorbereitungsgesetzes und seiner Begründung (BR-Drs. 222/07) aufgenommene Formulierung, die oben genannte Fehlerklärung in den Meldeämtern solle "anhand der vorhandenen Daten", ohne Einzelprüfungen vor Ort erfolgen, vermochte seine Bedenken schon nicht zu zerstreuen. Zu allem Überfluss empfahlen die vom Bundesrat beteiligten Ausschüsse diesem, in seiner Stellungnahme genau jene Formulierung wieder streichen zu lassen und damit die Meldeämter zu Einzelprüfungen zu verpflichten. Der Bundesrat folgte dieser Empfehlung in seinem Beschluss vom 11. Mai 2007 (BR-Drs. 222/07 - Beschluss). Der Landesbeauftragte weist im Übrigen auf seinen bereits in seinem III. Tätigkeitsbericht (Ziff. 25.2) zur Trennung zwischen Statistik und Verwaltungsvollzug bei der Gebäude- und Wohnungszählung vertretenen Standpunkt hin.