11.3. Änderung des Spielbankgesetzes
Im Juli 2008 wurde dem Landesbeauftragten erstmalig Gelegenheit gegeben, zum Gesetzentwurf für ein neues Spielbankgesetz des Landes Sachsen-Anhalt Stellung zu nehmen. Im Stadium eines Referentenentwurfs wurde der Gesetzentwurf dem Landesbeauftragten im Verlauf eines halben Jahres insgesamt dreimal übersandt, bevor er im Februar 2009 von der Landesregierung eingebracht wurde.

In seiner ersten Stellungnahme vom Juli 2008 musste der Landesbeauftragte auf die nicht datenschutzgerechte Ausgestaltung der Regelungen zur Sperrdatei, zur Besucherdatei, zur Videoüberwachung und zur Aufsicht hinweisen.

Sperrdatei
In die neuen Vorschriften über die Sperrdatei wurden die entsprechenden Regelungen der Verordnung über die Spielordnung in öffentlichen Spielbanken (SpielO-VO) eingebunden. Dabei wurde aber die "Mitwirkungspflicht" der Besucher vom "Erteilen von Auskünften" auf das "Beibringen von geeigneten Nachweisen" ausgedehnt. Die Erforderlichkeit dieser Ausweitung erschloss sich aus dem reinen Gesetzestext - eine Begründung zum Gesetzentwurf lag noch nicht vor - nicht. Sie war insoweit datenschutzrechtlich als nicht zu vertreten anzusehen.

Besucherdatei
Auch für die Besucherdatei wurden die entsprechenden Vorschriften der SpielO-VO in den Gesetzentwurf eingebunden und dabei der Umfang der für die Besucherdatei zu erhebenden personenbezogenen Daten um die Art, Nummer und ausstellende Behörde des amtlichen Ausweises erweitert. Die Erforderlichkeit der Aufnahme dieser Daten erschließt sich aus den vorliegenden Unterlagen nicht und drängt sich auch ansonsten nicht unmittelbar auf. Die Änderung ist in der Folge damit zunächst datenschutzrechtlich abzulehnen.

Videoüberwachung
Die aufgenommene Verpflichtung zum Hinweis auf den Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufzeichnungen war datenschutzrechtlich zu begrüßen. Dennoch sollte unmissverständlich formuliert werden, dass sich die Hinweispflicht auf die Eingangsbereiche für Besucher und Personal erstreckt. Die Mitarbeiter der Spielbanken sind datenschutzrechtlich genauso Betroffene einer Videoüberwachung wie die Besucher. Die Aufnahme einer Informationspflicht des Zulassungsinhabers zu Art und Umfang der Videoüberwachung seinen Beschäftigten gegenüber wurde angeregt.

Aufsicht
Die Vorschrift verpflichtet Spielbanken u. a. dazu, anonymisierte Spielerdaten den Aufsichtsbehörden zur Verfügung zu stellen. Die Form der Anonymisierung ist nicht beschrieben, bedarf aber einer zumindest landeseinheitlichen Festlegung.

Im Oktober 2008 wurde das zweite Mal ein Referentenentwurf - diesmal mit einer ersten Begründung - zur Stellungnahme übersandt. Der überarbeitete Entwurf hatte sich aus datenschutzrechtlicher Sicht in Teilen verbessert, was der Landesbeauftragte auch zum Ausdruck brachte: "Im Vergleich zum Vorgängerentwurf kann ich zunächst feststellen, dass die Regelungen zur Sperrdatei in § 5 und zur Besucherdatei in § 7 nunmehr eine datenschutzrechtlich vertretbare Fassung gefunden haben. Insoweit konnten zwei zentrale Bedenken ausgeräumt werden." Auch wenn so ein Teil der Bedenken zerstreut wurden, blieben weitere offen und kamen neue hinzu.

Videoüberwachung
"Zwar wurde meine Anregung, die Hinweispflicht bezüglich der Videoüberwachung ausdrücklich auch für die Eingangsbereiche des Personals aufzunehmen, berücksichtigt. Allerdings wurde der Regelungsumfang gleichzeitig dahingehend verringert, dass entsprechende Hinweise auf den Eintrittskarten nicht mehr vorgesehen sind. In der Begründung wird auf die Präzisierung der Hinweispflicht hinsichtlich des Personals verwiesen, die Einschränkung der Hinweispflicht durch den Verzicht von Hinweisen auf den Eintrittskarten findet keinen Eingang in die Begründung.
Hier ist nicht ersichtlich - und infolge fehlender Begründung auch nicht nachvollziehbar -, aus welchem Grund auf die Hinweispflicht auf Eintrittskarten verzichtet wurde. Die Eintrittskarten bieten dem Besucher viel unmittelbarer die Möglichkeit zur Information als Aushänge. Die Eintrittskarte nimmt der Besucher an sich, was die Wahrscheinlichkeit eines bewussten Wahrnehmens der Hinweise gegenüber Aushängen ungleich höher erscheinen lässt. ..."

Aufsicht
"In der Vorschrift wird die Unterstützung der Aufsichtsbehörde durch das Landeskriminalamt geregelt. Dabei trifft es zu, dass die bisher im Erlasswege ... geregelte Zuständigkeit in das Gesetz übernommen werden soll. Darüber hinaus - und das findet in der Begründung keinen Niederschlag - wird zum einen der Umfang der zu sammelnden und auszuwertenden Daten nicht unerheblich erweitert und zum anderen eine neue Übermittlungsbefugnis begründet.
Nach der bisher geltenden Erlasslage war das Landeskriminalamt berechtigt, Erkenntnisse zu Straftaten und Gefahrenlagen im Zusammenhang mit Spielbanken zu sammeln und auszuwerten. Der vorliegende Gesetzentwurf ermächtigt das Landeskriminalamt nunmehr, Erkenntnisse zu Straftaten und Gefahrenlagen zu sammeln und auszuwerten. Diese Straftaten und Gefahrenlagen müssen nicht mehr im Zusammenhang mit Spielbanken stehen. ... Die Gesetzesbegründung erläutert die Erforderlichkeit dieser Ausweitung der Befugnisse des Landeskriminalamtes nicht. Mangels Erforderlichkeitsnachweis betrachte ich diese Ausweitung zunächst als unverhältnismäßig und damit unzulässig.
Entsprechend der bestehenden Erlasslage ist das Landeskriminalamt derzeit lediglich berechtigt, die gesammelten und ausgewerteten Erkenntnisse zu Straftaten im Zusammenhang mit Spielbanken an die Spielbankaufsicht im Rahmen der rechtlichen Übermittlungsvoraussetzungen weiterzugeben. ... Mit der vorgesehenen Gesetzesänderung würde allerdings eine spezialgesetzliche Übermittlungsbefugnis für das Landeskriminalamt an die Spielbankaufsicht installiert. Wenn gegen die Einführung einer speziellen Übermittlungsbefugnis in das Spielbankgesetz auch keine grundsätzlichen Bedenken bestehen, so ist deren Ausgestaltung datenschutzrechtlich nicht hinnehmbar. Die Übermittlung von Daten an die Spielbankaufsicht soll lediglich an die Voraussetzung gebunden sein, "... dass deren Kenntnis für die Handhabung der Aufsicht von Bedeutung ist". Diese Schwelle ist zu niedrig, der Begriff zu unbestimmt. Unter den Begriff "von Bedeutung" kann so ziemlich jede Information subsumiert werden. Vor allem unter dem Eindruck der vorstehend bereits beschriebenen Erweiterung der Befugnisse des Landeskriminalamtes wären die Zulässigkeitsvoraussetzungen klar zu umreißen, und zwar im Gesetz selbst und nicht im Erlasswege."

Im Januar 2009 wurde der Gesetzentwurf dem Landesbeauftragten dann zum dritten Mal übersandt. Wenn es vom ersten zum zweiten Entwurf noch deutliche Verbesserungen gab, so musste der Landesbeauftragte dem dritten Entwurf ein schlechteres Zeugnis ausstellen. "Im Vergleich zum Vorgängerentwurf muss festgestellt werden, dass der derzeitige Entwurfsstand weit weniger datenschutzgerecht ist. Die vorgenommenen Veränderungen von datenschutzrechtlicher Relevanz führen ausschließlich zu Verschlechterungen aus Sicht der Betroffenen und sind im Kern lediglich mit einer Arbeitsvereinfachung begründet." Im Einzelnen gründet sich diese Einschätzung des Landesbeauftragten auf nachfolgend näher bezeichnete Regelungen im Gesetzentwurf:

Videoüberwachung
"War der Zulassungsinhaber nach ... der bisherigen Regelung zum Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufzeichnungen befugt, so ist er nach der Regelung im aktuellen Gesetzentwurf dazu verpflichtet. Worin die Notwendigkeit der Verpflichtung besteht, ist nicht begründet. ... Vor dem Hintergrund dieser neuen Verpflichtung, die eine stärkere Beeinträchtigung der Rechte der Betroffenen bedeutet, erscheint es immer weniger plausibel, dass nach wie vor die Streichung der gesetzlichen Verpflichtung zur Aufnahme von Hinweisen zur Videoüberwachung auf den Eintrittskarten vorgesehen ist. Beide Maßnahmen ("Ausbau" der Videoüberwachung und Verzicht auf Hinweispflicht) gehen einseitig zu Lasten der Betroffenen. ... Die Einschränkung der Hinweispflicht durch den Verzicht von Hinweisen auf den Eintrittskarten findet zudem nach wie vor keinen Eingang in die Begründung."
"Datenschutzrechtlich gleichfalls eine Verschlechterung der Stellung der Betroffenen stellt die Festsetzung der Speicherfrist für Videoaufzeichnungen auf zwei Wochen dar. Im bisherigen Entwurf waren die Aufzeichnungen "spätestens zwei Wochen nach der Aufzeichnung zu löschen." Mit der neuen Regelung wurde die Speicherdauer praktisch erhöht, weil die bisherige Regelung eine frühzeitigere Löschung ermöglichte. ... Die Notwendigkeit der Änderung der Rechtslage ist mangels Begründung nicht nachzuvollziehen."

Spielangebot
"Es wird ein automatisches Datenerfassungssystem eingeführt, zu dessen Einrichtung und Unterhaltung der Zulassungsinhaber verpflichtet ist. Dienen soll dieses System der Überwachung der Spielsicherheit. Das System muss dabei u. a. als wesentliche Betriebsdaten Anzahl, Betrag, Datum, Uhrzeit von Nachlagen und von Gewinnauszahlungen an Gäste laufend und unterbrechungsfrei erfassen und dokumentieren. In Verbindung mit der Verpflichtung zur Videoüberwachung führt das System zu einer wahrscheinlich lückenlosen Überwachung der Betroffenen. Inwieweit solch ein umfassendes System zur Überwachung des Spielbetriebes in steuerlicher Hinsicht erforderlich ist, erschließt sich nicht. Ob diese Ausgestaltung als angemessen und damit zulässig anzusehen ist, dürfte davon abhängig sein, welche Daten zur Überwachung des Spielbetriebes in steuerlicher Hinsicht tatsächlich erforderlich sind und auf welche andere - ggf. weniger grundrechtsbeeinträchtigende - Art und Weise diese erhoben werden können. Allein personalwirtschaftliche Argumente vermögen einen tieferen als erforderlichen Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen."

Aufsicht
"Über die Änderung wurden die Übermittlungsbefugnisse der Finanzbehörden erweitert. Bisher sollten Übermittlungen zulässig sein, "... soweit die Offenbarung der Ausübung der Aufsicht über die Spielbanken dient." Nunmehr soll die Zulässigkeit immer dann gegeben sein, "... soweit die Offenbarung der Erreichung der Ziele des § 1 des Glücksspielstaatsvertrages und des § 1 Abs. 1 Satz 2 dient." Der Rechtsbegriff "Erreichung der Ziele dient" dürfte als zu unbestimmt anzusehen sein, zumal die Ziele des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland sehr offen und umfassend formuliert sind. Eine Abgrenzung hinsichtlich der Übermittlungsbefugnis wird unter diesen Voraussetzungen schwer vorzunehmen sein, was im Ergebnis dazu führen dürfte, dass im Zweifelsfall alle Informationen übermittelt werden. ... Die vorgesehene Übermittlungsbefugnis erscheint unnötig weit gefasst und für den Anwender ungeeignet, weil keine überschaubaren Voraussetzungen gebildet wurden."

Zu dem letztendlich im Februar 2009 eingebrachten Gesetzentwurf (LT Drs. 5/1785) musste der Landesbeauftragte feststellen, dass keine der in seiner Stellungnahme vom Januar 2009 aufgeführten Bedenken Berücksichtigung fanden. Zudem wurde im Rahmen der Gesetzesbegründung auf die vorgetragenen datenschutzrechtlichen Gesichtspunkte kein Bezug genommen. Der Vorlage war lediglich der Satz: "Der Gesetzentwurf wurde mit dem Landesbeauftragten für den Datenschutz abgestimmt." zu entnehmen. Auf nach wie vor bestehende rechtliche Bedenken gegen die Ausgestaltung einzelner Regelungen findet der Leser keinen Hinweis.

Der Landesbeauftragte trug die fortbestehenden Bedenken am 23. April 2009 in einer Anhörung des Innen- und Finanzausschusses des Landtages vor und empfahl zusätzlich mehr Normenklarheit für die Regelungen zu den landes- und bundesweiten Sperrdateien.