26.1. Online-Anbindung der Fahrerlaubnisbehörden an das Kraftfahrt-Bundesamt

Der Landesbeauftragte hat sich zuletzt in seinem IV. Tätigkeitsbericht (Ziff. 27.1) mit dem ab 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Straßenverkehrsgesetz (StVG) kritisch auseinandergesetzt. Die Kritik betraf zum einen die Schaffung eines Zentralen Fahrerlaubnisregisters (ZFER) beim Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) gem. § 48 Abs. 2 StVG, einem "Mammutregister" für ca. 53 Millionen Fahrerlaubnisinhaber. Zum anderen beurteilte er kritisch die so geschaffene "Doppelspeicherung" von Fahrerlaubnisdaten, denn gem. § 48 Abs. 1 StVG führen neben dem KBA im ZFER auch die ca. 650 in Deutschland bestehenden Fahrerlaubnisbehörden (FEB) der Landkreise und kreisfreien Städte ebenfalls diese Fahrerlaubnisdaten in ihren örtlichen Fahrerlaubnisregistern.
Der Bundesgesetzgeber hatte damals in § 65 Abs. 10 Satz 2 StVG eine Frist zur Auflösung der örtlichen Fahrerlaubnisregister bis 31. Dezember 2005 festgelegt und damit zumindest zeitlich diese Doppelspeicherung begrenzt. Durch die Speicherung der Personalien und der Fahrerlaubnisdaten, aber nicht der Anschrift der Fahrerlaubnisinhaber mit Kartenführerschein im ZFER wurde ein neues bundesweites "Melderegister" vermieden.

In den nachfolgenden Jahren wurden nur die Fahrerlaubnisdaten von Betroffenen an das KBA übermittelt, die einen neuen Führerschein (Kartenführerschein) erhielten. Alle anderen Fahrerlaubnisinhaber sind bisher nicht im ZFER erfasst. Solange aber nicht alle Fahrerlaubnisinhaber ihren alten Führerschein in einen Kartenführerschein umgetauscht haben, bestehen die örtlichen Fahrerlaubnisregister mit diesen "alten" Fahrerlaubnisdaten fort. Da ein Zwangsumtausch nicht vorgesehen ist, wird dieser Zustand noch lange Zeit anhalten. Von den Fahrerlaubnisinhabern in Deutschland besitzt erst ca. die Hälfte einen Kartenführerschein und ist somit im Bestand des ZFER erfasst.
Nach § 51 StVG haben die FEB dem KBA unverzüglich die zu speichernden oder zu einer Änderung oder Löschung einer Eintragung führenden Fahrerlaubnisdaten mitzuteilen. Dabei wird offen gelassen, in welcher Weise diese Mitteilungen zu erfolgen haben.
Weder für den direkten Zugriff der FEB auf den Datenbestand des ZFER per File-Transfer oder im sog. "Online-Dialog-Verfahren" noch für die vom KBA durchgeführte Protokollierung dieser Zugriffe bestehen entsprechende Rechtsgrundlagen. Das hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit bei seiner Kontrolle des KBA im Jahr 2008 festgestellt.

Die wenigen Papierunterlagen bei der Beantragung einer allgemeinen Fahrerlaubnis und deren Erteilung werden zur Fahrerlaubnisakte genommen. Diese wird aber in Sachsen-Anhalt in der Regel nach 5 Jahren vernichtet, falls keine weiteren Tatsachen und Entscheidungen der Fahrerlaubnisbehörde zur Befähigung und Eignung des Fahrerlaubnisinhabers aktenkundig gemacht worden sind.
Bei der Vernichtung einer Fahrerlaubnisakte nach dieser 5-Jahresfrist oder einem eventuellen Führerscheinverlust nach dieser Frist besteht der einzige Nachweis für den Bestand und den Umfang der Fahrerlaubnis, d. h. des rechtmäßigen Besitzes einer Fahrerlaubnis für den Betroffenen, zukünftig nur noch in einem beim KBA im ZFER gespeicherten Datensatz. Die automatisierte Speicherung dieser Fahrerlaubnisinhaber mit Kartenführerschein erfolgt nämlich nicht mehr dezentral bei den Fahrerlaubnisbehörden, sondern zentral beim KBA im ZFER, an das die jeweilige örtliche Fahrerlaubnisbehörde nur noch die Erteilung, Änderung oder Löschung der Fahrerlaubnis mitteilt.

Da abzusehen war, dass auch zum 31. Dezember 2005 noch nicht alle Daten in das ZFER übernommen sein würden, hatte der Bundesgesetzgeber in § 65 Abs. 10 Satz 2 StVG die Frist zur Auflösung der örtlichen Fahrerlaubnisregister um ein weiteres Jahr bis zum 31. Dezember 2006 verlängert. Aber auch diese Frist hat sich im Nachhinein als zu kurz erwiesen.
Auf Initiative der Länder hat der Bundesgesetzgeber mit einem Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 3. Februar 2009 (BGBl. I S. 150) die Übergangsfrist für die Führung der örtlichen Fahrerlaubnisregister bis zum 31. Dezember 2012 verlängert.

Vor einer endgültigen Löschung der Fahrerlaubnisdaten in den örtlichen Fahrerlaubnisregistern der FEB muss sichergestellt werden, dass die örtlich zu löschenden Fahrerlaubnisdaten vollständig und richtig im ZFER übernommen worden sind. Hierzu werden die Bestände der örtlichen Fahrerlaubnisregister mit dem des ZFER seit 2002 abgeglichen. Datenlöschungen in den örtlichen Fahrerlaubnisregistern dürfen danach erst dann erfolgen, wenn festgestellte fehlende Datensätze im Rahmen des jährlich durchzuführenden sog. "Datenabgleich 1" zum ZFER nachgemeldet bzw. fehlerhafte Eintragungen im Rahmen des einmalig durchzuführenden sog. "Datenabgleich 2" berichtigt worden sind. Grundlage für diese Datenabgleiche zwischen den örtlichen Fahrerlaubnisregistern und dem ZFER bildet § 59 Abs. 3 StVG. Vor seiner Auflösung muss also der gesamte Datenbestand des örtlichen Fahrerlaubnisregisters vom KBA in das ZFER übernommen worden sein und zugleich müssen die Daten von den FEB im automatisierten Verfahren aus dem ZFER abgerufen werden können. Dementsprechend muss ein datenschutzgerechtes Online-Dialog-Verfahren zum ZFER für Anfragen und Auskünfte und Mitteilungen eingerichtet werden.

Ein weiteres grundsätzliches Problem besteht in der bereits bestehenden Praxis des Zugriffs der FEB auf das ZFER. Durch die vorgesehene zentrale Speicherung im ZFER wird den zur Mitteilung an das ZFER verpflichteten FEB nicht mehr nur der lesende Zugriff auf die Fahrerlaubnisdaten ermöglicht, sondern auch die Speicherung neuer Fahrerlaubnisdaten sowie deren Änderung und Löschung, d. h. neben dem lesenden Zugriff ist bereits auch der schreibende Zugriff für die FEB möglich. Das StVG und auch die Fahrerlaubnisverordnung (FeV) enthalten bisher jedoch keine Regelungen, die diesem Umstand Rechnung tragen.

Bereits die 74. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder am 25./26. Oktober 2007 fasste einen Beschluss zur Notwendigkeit einer sicheren Gestaltung der elektronischen Kommunikation der FEB mit dem KBA und der rechtsverbindlichen Speicherung der Fahrerlaubnisdaten im ZFER. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder forderten, dass bei der Online-Anbindung aller FEB an das ZFER die erforderlichen technischen und organisatorischen Maßnahmen getroffen werden, um eine integere, authentische, revisionsfähige und transparente Verarbeitung der Fahrerlaubnisdaten auf Dauer zu gewährleisten.
Bislang ist auch die Frage ungelöst, inwieweit die FEB oder das KBA die Verantwortung für die Richtigkeit der dort gespeicherten Fahrerlaubnisdaten tragen. Weiterhin ungeklärt sind die datenschutzrechtlichen Kontrollbefugnisse vom Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und den Landesbeauftragten. Auch hierzu fehlen sowohl im StVG als auch in der FeV entsprechende Vorschriften.
Grundsätzlich erfordert die Schaffung von Zentralregistern, auf die mehrere Stellen lesenden und schreibenden Zugriff haben, wie es bereits Praxis beim Zugriff der FEB auf das ZFER ist, eindeutige und umfassende Festlegungen hinsichtlich der Verantwortlichkeiten sowie der zu ergreifenden organisatorischen und technischen Maßnahmen. Hierzu gehören vor allem auch klare Regelungen, wie die Authentizität und Integrität der Fahrerlaubnisdatensätze auf Dauer im ZFER sichergestellt werden können, denn gerade die Daten zur allgemeinen Fahrerlaubnis müssen Jahrzehnte lang, wenn nicht sogar oft lebenslänglich für den Betroffenen sicher im ZFER gespeichert werden. Letztendlich sind auch Regeln zur Revisionsfähigkeit im ZFER selbst notwendig.

Der zuvor genannte Beschluss der 74. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder basierte auf einem Gutachten (vom 19. Oktober 2007), welches durch eine Arbeitsgruppe des Arbeitskreises Verkehr erarbeitet wurde. An dieser Arbeitsgruppe war auch der Landesbeauftragte beteiligt. Beschluss und Gutachten wurden dem Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr zugeleitet.
Im Ergebnis der Bemühungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit nach der 75. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder am 3./4. April 2008 in Berlin kam es zu einem ersten Gespräch des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und Vertretern des Arbeitskreises Verkehr mit dem zuständigen Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. Im Ergebnis dieses Gesprächs wurden aber keine wesentlichen Fortschritte in Bezug auf die Umsetzung der datenschutzrechtlichen Vorschläge und Handlungsempfehlungen erreicht. Insbesondere sah das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung hier die Länder als erstes in der Pflicht.
Aus diesem Grund wandte sich der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit als Vorsitzender des Arbeitskreises Verkehr an den Verkehrsminister des Landes Sachsen-Anhalt als damaligen Vorsitzenden der Verkehrsministerkonferenz, um ein Meinungsbild der Länder zu den im Gutachten vorgeschlagenen Gesetzesänderungen im StVG zu erhalten. In seiner Antwort verwies der Vorsitzende der Verkehrsministerkonferenz auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und sah daher keine Möglichkeit, die im Gutachten und den Beschluss der 74. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vorgeschlagenen Änderungen des StVG und der FeV selbst zu initiieren, verschloss sich aber nicht einer inhaltlichen Diskussion im Bund-Länder-Fachausschuss Fahrerlaubnis-/Fahrlehrerrecht (BLFA-FE/FL).

Es bleibt zu hoffen, dass sich der BLFA-FE/FL weiter dieses Themas annimmt. Durch Verlängerung der Übergangsfrist für die Führung der örtlichen Fahrerlaubnisregister bis zum 31. Dezember 2012 sollte ausreichend Zeit und Gelegenheit sein, die rechtlichen Voraussetzungen im StVG und der FeV für eine datenschutzrechte Lösung zur Online-Anbindung der FEB an das KBA und der nur noch zentralen Speicherung von Fahrerlaubnisdaten im ZFER zu schaffen.
Allerdings hat der Landesbeauftragte bisher vom Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr kein eigenes Meinungsbild zum übersandten Beschluss der 74. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder sowie zum Gutachten erhalten.